Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec
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Évaluation périodique / 

Guide

Guide de préparation à l'évaluation des intervention des offices dans la mise en marché

1. Un cadre d'évaluation renouvelé

L’article 62 de la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche (L.R.Q., c. M-35.1) prévoit que les offices doivent rendre compte de leurs interventions devant la Régie à tous les cinq ans et que les personnes intéressées à la mise en marché du produit visé peuvent, à cette occasion, présenter leurs observations. Cette obligation faite aux offices de faire rapport, et à la Régie, d’évaluer leurs interventions dans la mise en marché est justifiée par la délégation de pouvoirs accordée par la Loi.

À l’automne 2005, la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec a entrepris une réflexion en vue d’améliorer l’évaluation périodique des interventions des offices dans l’administration des plans conjoints de mise en marché. La Régie a alors déterminé qu’elle souhaitait que les offices se dotent d’indicateurs plus précis. Ces indicateurs s’adressent en premier lieu aux producteurs et aux pêcheurs afin qu’ils puissent mesurer la pertinence et
l’efficacité de leurs interventions dans la mise en marché.

Dans le cadre de cette réflexion, la Régie a développé un cadre de référence pour améliorer l’évaluation périodique des interventions des offices dans la mise en marché. Ce cadre de référence qui fait l’objet du présent guide propose une démarche d’évaluation ainsi qu’une série d’indicateurs pour guider les offices dans l’élaboration de leur rapport.

2. Les objectifs des plans conjoints et les stades de développement des offices

Le rôle de la Régie dans les évaluations périodiques consiste à évaluer si les moyens mis en œuvre favorisent une mise en marché efficace et ordonnée des produits visés, avec la collaboration des intervenants concernés, dans le contexte dynamique et concurrentiel du secteur et si ces moyens servent l’intérêt de l’ensemble des producteurs ou pêcheurs selon le cas. Ainsi, elle doit vérifier que les objectifs visés par le plan conjoint sont poursuivis en tenant compte des contraintes imposées aux offices et aux autres intervenants.

Ainsi, on peut identifier trois objectifs généraux visés par les plans conjoints :

  • Organiser collectivement les relations entre les producteurs ou les pêcheurs ainsi que les rapports avec les acheteurs permettant de défendre les intérêts de l’ensemble des personnes visées par le plan;
  • Voir à ce que tous les producteurs et pêcheurs visés soient soumis aux règles établies selon l’intérêt collectif;
  • Organiser la production et la mise en marché du produit visé en favorisant une mise en marché efficace et ordonnée.

Dans le cadre de sa mission, la Régie doit s’assurer que la poursuite de ces objectifs permet le maintien de relations harmonieuses avec les intervenants et tient compte du caractère dynamique et concurrentiel du secteur.

Les objectifs des plans conjoints sont le résultat d’une évolution de l’application de la Loi sur une période de plus de cinquante ans.

Lors de leur création, les plans conjoints visaient d’abord et avant tout à équilibrer le rapport de force entre producteurs, pêcheurs et acheteurs. Bien que la loi de 1956 fasse mention de la mise en marché efficace et ordonnée, cet objectif était subordonné à celui de donner aux producteurs agricoles et forestiers un pouvoir de négociation face aux acheteurs. La prise en compte des préoccupations des personnes engagées dans la mise en marché ainsi que du caractère dynamique et concurrentiel du secteur a été progressivement intégrée par la Régie dans le processus d’évaluation. L’article 62 a été introduit par le législateur en 1990 afin que la révision périodique permette de faire le point sur l’application du plan. De la même manière, les objectifs poursuivis dans le cadre d’un plan conjoint donné sont évolutifs et ne sont pas atteints instantanément et simultanément dès la mise en place du plan. Les interventions des offices doivent passer par différents stades de développement avant d’arriver à maturité et aspirer à l’atteinte de l’ensemble des objectifs rendus possibles par la Loi.

Les stades de développement des interventions des offices dans la mise en marché

  • Premier stade de développement : acquérir une reconnaissance

Lors du premier stade, l’objectif d’un plan conjoint est généralement d’organiser collectivement les relations entre les producteurs, les pêcheurs et les acheteurs afin de permettre aux vendeurs d’augmenter leur pouvoir de négociation face aux acheteurs. Cette modification du rapport par le regroupement des producteurs et des pêcheurs vise généralement l’atteinte d’une plus grande équité entre les producteurs ou entre les pêcheurs puisque ces derniers doivent accepter d’être soumis aux mêmes règles dictées par l’intérêt collectif. Tout comme la mise en œuvre de la Loi à ses débuts, la mise en place d’un plan conjoint vient bousculer les façons de faire et changer de manière importante les règles du jeu. C’est pourquoi la mise en place d’un plan conjoint donne généralement lieu à une certaine contestation de la part des producteurs, des pêcheurs ou des acheteurs. Cette contestation peut être plus ou moins longue selon le cas et prendre différentes formes. Au cours de cette phase de mise en place, le plan conjoint doit acquérir une légitimité auprès des producteurs et des pêcheurs. C’est le premier stade de développement des interventions d’un office dans la mise en marché. Ce n’est que lorsque le plan conjoint est accepté par l’ensemble ou par la vaste majorité des intervenants et qu’il acquiert une reconnaissance comme mode de régulation des relations au sein du secteur que l’on peut espérer travailler à l’atteinte des autres objectifs du plan conjoint et passer au second stade de développement.

  • Deuxième stade de développement : la mise en place des outils d’organisation de la mise en marché

Après une période plus ou moins longue pour acquérir sa reconnaissance, les actions mises en œuvre dans le cadre d’un plan conjoint s’orientent davantage vers les objectifs d’organisation de la mise en marché efficace et ordonnée. C’est durant cette seconde phase que l’on assiste à la mise en place des différents outils d’organisation de la mise en marché prévus par la Loi : classification, inspection, normalisation, mise en place de règles liées au paiement des produits (garanties et délais de paiement, paie centralisée), organisation du transport etc. Bien que l’élaboration de ces outils puisse encore donner lieu à des frictions et des désaccords entre producteurs et pêcheurs ou avec les acheteurs, la reconnaissance du plan comme outil d’organisation de la mise en marché est acquise.

Cette seconde phase peut se caractériser par l’organisation des rapports entre les producteurs, les pêcheurs et les acheteurs. C’est au cours de cette phase que l’on peut assister à la mise en place d’une agence de vente, à la centralisation de l’offre, au contingentement de la production et à la discrimination de prix. C’est également durant cette phase que sont mises en place les dispositions visant un partage des revenus et des coûts liés à la mise en marché du produit (péréquation des revenus, des frais de transport, des frais liés à la gestion des inventaires). Chacun des outils mis en place devra susciter l’adhésion de la grande majorité des producteurs ou des pêcheurs. De plus, les outils d’organisation de la mise en marché devront être acceptés par les autres acteurs de la filière. À mesure que les outils seront mis en place et démontreront leur efficacité dans l’organisation de la mise en marché, le plan conjoint gagnera en crédibilité auprès de tous les acteurs. De même, l’augmentation du degré de coordination verticale dans la filière résultant de la mise en place de tous ces outils d’organisation de la mise en marché rendra producteurs, pêcheurs et acheteurs plus interdépendants. Cette interdépendance accrue rendra à son tour essentielle l’augmentation du niveau de concertation au sein de la filière. C’est le deuxième stade de développement des interventions d’un office.

  • Troisième stade de développement : la maturité

Une fois les principaux outils d’organisation de la mise en marché mis en place, le choix des objectifs visés par l’intervention et des moyens mis en œuvre pour les réaliser est en grande partie fixé. À cette étape de son développement, le plan conjoint constitue un outil efficace et bien rodé pour réguler les rapports entre les vendeurs, les acheteurs et les autres intervenants s’il y a lieu. On assiste d’autre part à un niveau élevé d’interdépendance entre les différents acteurs. Pour pouvoir aller plus loin dans la coordination verticale du secteur, les acteurs impliqués doivent alors mettre l’emphase sur la collaboration et parvenir à une certaine vision commune du développement du secteur et des moyens à mettre en œuvre pour y arriver. Le plan conjoint visera alors principalement à adapter ses outils aux changements dans l’environnement concurrentiel et à perfectionner ou compléter des mécanismes déjà en place. Les relations entre les intervenants entrent alors dans un stade de maturité.

La figure suivante propose une schématisation des interventions d’un office. Bien entendu, il faut garder à l’esprit que le développement d’un plan conjoint donné suivra rarement un cheminement aussi linéaire que celui présenté ici.
 

 
Aujourd’hui, le plan conjoint a acquis ses lettres de noblesse comme mode de régulation des relations entre les vendeurs et les acheteurs de produits agricoles, forestiers et de la pêche au Québec. Il donne maintenant lieu dans certains secteurs à un niveau élevé de coordination verticale et de concertation ainsi qu’à une certaine vision commune du fonctionnement et du développement du secteur. Toutefois, il faut garder à l’esprit que la mise en place d’un nouveau plan conjoint dans un secteur de production continuera toujours de susciter des réactions plus ou moins vives parmi les acteurs en présence.

Les changements dans l'environnement concurrentiel du secteur agricole

L’évolution de la Loi évoquée plus haut est un reflet des changements dans la structure économique et dans l’environnement concurrentiel du secteur agricole. En effet, le lien qui existait autrefois entre le producteur agricole et le consommateur final du produit s’est grandement atténué. Une infime fraction des produits agricoles vendus aujourd’hui au Québec l’est directement d’un producteur à un consommateur final. Le produit agricole passe maintenant par une série d’intermédiaires incluant des transporteurs, des transformateurs, des grossistes et des distributeurs. Il subit également de nombreuses étapes de transformation et de conditionnement avant d’aboutir dans le panier du consommateur. Or, tous ces intermédiaires entre le consommateur final et le producteur évoluent dans un environnement concurrentiel dont l’étendue ne cesse de s’accroître. Cet élargissement de l’espace concurrentiel fait en sorte que les acheteurs, qu’il s’agisse des transformateurs, des grossistes ou des détaillants, ont la possibilité de s’approvisionner à différentes sources. Avec l’amélioration du transport et des technologies de conservation, les transformateurs, grossistes et détaillants ont la possibilité de s’approvisionner presque partout dans le monde, ce qui leur confère un pouvoir de marché très important face aux fournisseurs. Cette nouvelle réalité fait en sorte que les producteurs agricoles ne peuvent plus organiser leur mise en marché de la même manière qu’avant.

3. Démarche proposée

Lors des évaluations périodiques, les offices de producteurs ou de pêcheurs doivent faire rapport devant la Régie que le plan et les règlements qu’ils édictent servent les intérêts de l’ensemble des producteurs et favorisent une mise en marché efficace et ordonnée du produit visé. Les autres intervenants du secteur sont également invités à faire part de leurs observations devant la Régie. La Régie entend proposer aux offices ainsi qu’aux autres intervenants une démarche plus systématique ainsi que des indicateurs pour la préparation
de leurs interventions.

Chacune des actions mises en œuvre dans le cadre d’un plan conjoint vise à répondre à un ou plusieurs objectifs. La démarche proposée par la Régie consiste à faire une évaluation systématique des différentes actions mises en œuvre dans le cadre du plan conjoint en commençant par en formaliser et en expliciter les objectifs. Une fois les objectifs explicités, il devient possible de juger du degré d’atteinte de ces objectifs à l’aide, notamment, d’indicateurs.

Ainsi, pour évaluer la pertinence et les résultats des interventions des plans conjoints, une démarche en trois étapes est proposée. La première étape consiste à identifier et justifier les objectifs poursuivis dans le cadre du plan conjoint afin de délimiter le cadre d’évaluation approprié pour l’évaluation périodique. La seconde étape consiste à évaluer la pertinence et les résultats de chacun des moyens mis en œuvre par l’office dans le cadre du plan conjoint. La troisième étape consiste à évaluer le degré d’atteinte des objectifs généraux des plans conjoints rendu possible par la mise en œuvre de l’ensemble des moyens prévus par le plan conjoint. La démarche proposée se résume comme suit :

Étape 1 :

Identifier les objectifs spécifiques poursuivis dans le cadre du plan conjoint;
Justifier le choix des objectifs poursuivis;
Identifier les moyens mis en œuvre pour atteindre chacun des objectifs poursuivis.

Étape 2 :

Évaluer la pertinence et les résultats de chacun des moyens mis en œuvre dans le cadre du plan conjoint en fonction, notamment, des ressources et des coûts qui y sont associés.

Étape 3 :

Évaluer dans quelle mesure l’ensemble des moyens mis en œuvre dans le cadre du plan conjoint permet d’atteindre les objectifs généraux des plans conjoints.

Pour les aider dans cette démarche d’évaluation, les offices et les autres intervenants pourront compter sur une analyse sectorielle présentant les principaux indicateurs de mesure de l’évolution quinquennale de leur secteur d’activité.

Dans ce cadre de référence, une description détaillée des résultats attendus pour chacune des étapes de l’évaluation est présentée. De plus, pour guider les offices dans la préparation de leur mémoire, des questions sont suggérées et des indicateurs permettant de répondre à ces questions sont proposés. Des compléments théoriques sur lesquels sont basés la démarche d’évaluation et le choix des indicateurs sont également présentés.

Il est important de garder à l’esprit que les indicateurs proposés sont une série d’indicateurs à caractère générique. Elle doit convenir à l’ensemble des productions qui se sont dotées d’un plan conjoint, qu’elles appartiennent au secteur agricole, forestier ou des pêches. Évidemment, selon le degré d’utilisation et le stade de développement, une partie des indicateurs pourra s’avérer moins appropriée pour certaines productions. Enfin, les indicateurs servent de guide pour encadrer le processus d’évaluation. Les indicateurs ne prennent leur sens que s’ils sont mis en contexte et accompagnés d’une démarche d’analyse.

Étape 1 : Identification et justification du choix des objectifs poursuivis dans le cadre du plan conjoint


Résultats attendus :

  • Identifier les objectifs spécifiques poursuivis dans le cadre du plan conjoint;
  • Justifier le choix des objectifs poursuivis;
  • Identifier les moyens mis en œuvre pour atteindre chacun des objectifs poursuivis.

Les objectifs généraux des plans conjoints de mise en marché

La Loi accorde aux offices des pouvoirs qui se traduisent, selon la Régie, par les trois objectifs généraux suivants :

  • Organiser collectivement les relations entre les vendeurs et les rapports avec les acheteurs qui permettent de défendre les intérêts de l’ensemble des personnes visées par le plan;
  • Voir à ce que tous les producteurs et pêcheurs visés soient soumis aux règles établies selon l’intérêt collectif;
  • Organiser la production et la mise en marché du produit visé en favorisant une mise en marché efficace et ordonnée.

Les objectifs généraux énoncés précédemment constituent les grands principes sur la base desquels est fondée la Loi. Pour prendre la forme d’actions concrètes, ces objectifs généraux doivent être traduits en objectifs spécifiques qui eux guideront le choix des moyens à mettre en œuvre pour atteindre les résultats souhaités.

La première étape de l’évaluation d’un plan conjoint consiste donc à identifier les objectifs spécifiques visés ainsi que les moyens mis en œuvre pour les atteindre. Pour ce faire, l’office pourrait avoir recours à une grille comme celle présentée au Tableau 2.1. Cette grille présente un ensemble d’objectifs généraux et spécifiques que peuvent viser les plans conjoints. Pour chaque objectif, l’office devra indiquer s’il s’agit d’un objectif poursuivi par le plan conjoint et, le cas échéant, quels moyens ou quels outils ont été mis en place
par l’office pour atteindre cet objectif. Cet exercice permettra donc d’exposer et de justifier les priorités d’intervention de l’office dans la mise en marché de son produit. En principe, chaque moyen mis en œuvre par un office devrait s’inscrire dans au moins un des grands objectifs des plans conjoints.

La liste d’objectifs spécifiques du Tableau 2.1 est directement inspirée des pouvoirs réglementaires attribués aux offices dans la Loi. Toutefois, un office pourrait faire état d’un ou de plusieurs objectifs poursuivis par ses interventions qui ne sont pas mentionnés dans cette liste. Le cas échéant, l’office aura alors simplement à expliquer en quoi cet objectif s’inscrit dans l’esprit de la Loi.

Plusieurs facteurs déterminent le degré d’intervention réel ou potentiel d’un plan conjoint dans la mise en marché du produit qu’il vise. L’absence d’intervention peut se justifier, par exemple, par la petite taille économique du secteur ou le faible degré de spécialisation des entreprises qui le composent. Ces deux facteurs influencent la capacité de mobilisation des producteurs ou des pêcheurs et la capacité de financement des activités collectives de mise en marché. L’absence d’intervention peut également se justifier par le faible degré de transformation nécessaire à la commercialisation du produit ou encore par le fait que le produit est peu périssable, ce qui en simplifie la commercialisation. Ces facteurs influencent la capacité d’exercer un contrôle sur les échanges entre les vendeurs et les acheteurs car il n’y a pas de passage obligé dans la chaîne de commercialisation1. Afin de justifier ou d’expliquer le niveau d’intervention prévalant dans son secteur, l’office dont les interventions sont soumises à l’évaluation pourrait documenter ces différents éléments et les mettre en perspective avec le niveau d’intervention observé.

Le degré d’intervention dans la mise en marché varie énormément d’un secteur de production à l’autre, allant d’une intervention minimale (collecte et diffusion d’information sur les prix et les conditions de mise en marché) à une intervention intensive à tous les niveaux de la chaîne de commercialisation (conditions de production, classification, organisation de l’offre, contingentement, direction du produit etc.). Le cadre d’évaluation des différents plans conjoints ne peut donc être uniforme et doit pouvoir s’adapter au contexte particulier de chaque secteur. L’exercice proposé au Tableau de référence 2.1 peut être utilisé pour situer le degré d’intervention et le stade de développement des interventions d’un office et en délimiter le cadre d’évaluation.

Étape 2 : Évaluation de la pertinence et des résultats des moyens mis en œuvre


Résultat attendu :

  • Évaluer la pertinence de chacun des moyens mis en œuvre dans le cadre du plan conjoint et leurs résultats en fonction, notamment, des ressources qui leur sont associées.

Dans la seconde étape de la démarche proposée, l’office doit faire état des différents moyens mis en œuvre dans le cadre du plan conjoint et associer à chacun de ces moyens le ou les objectifs spécifiques visés et les résultats obtenus2. Pour guider l’office dans la réalisation de cette étape de l’évaluation, soit l’identification des moyens mis en œuvre dans le cadre du plan conjoint et des objectifs spécifiques que chacun vise, les tableaux suivants proposent une classification des différents outils des plans conjoints et une définition des objectifs spécifiques visés par chaque outil.

Les outils des plans conjoints de mise en marché

La Loi met à la disposition des offices de producteurs et de pêcheurs un ensemble d’outils leur permettant d’organiser la mise en marché de leur produit dans le cadre des plans conjoints. Ces outils permettent aux producteurs et aux pêcheurs d’organiser ou d’influencer les différentes étapes de la mise en marché de leurs produits et d’influencer à leur avantage les résultats de l’échange.

Certains de ces outils visent l’organisation des différentes fonctions physiques et commerciales de la mise en marché tandis que d’autres visent la modification du pouvoir de négociation, l’atteinte d’un prix optimum pour le produit ou l’équité entre les producteurs ou les pêcheurs. Le Tableau 2.2 présente les différents moyens mis à la disposition des offices dans le cadre des plans conjoints pour atteindre les objectifs visés par celui-ci. Il faut toutefois garder à l’esprit qu’un même outil peut avoir été mis en place dans le but d’atteindre plus d’un objectif des plans conjoints. Par exemple, la mis en place d’une agence de vente a pour objectif principal de rééquilibrer les rapports entre les vendeurs et les acheteurs d’un produit agricole, forestier ou de la pêche mais elle a également pour objectif (ou pour effet) de favoriser une mise en marché efficace et ordonnée en centralisant plusieurs des fonctions physiques (entreposage, classification, contrôle de qualité) et commerciales (facturation, modalités et délais de paiement, modalités de livraison, normes de qualité etc.) du marché.

Chaque outil dont peuvent disposer les offices dans le cadre du plan conjoint permet également de rencontrer des objectifs spécifiques. Dans la démarche d’évaluation proposée, il est demandé à l’office d’identifier les objectifs spécifiques visés par chaque moyen mis en œuvre dans le cadre du plan conjoint qu’elle administre.

Afin de procéder à l’évaluation de la pertinence des moyens mis en œuvre et des résultats obtenus, l’office devrait présenter, pour chaque outil, l’objectif général et les objectifs spécifiques, une description du fonctionnement de l’outil, le coût qui y est associé et les résultats obtenus. Pour faire état des résultats obtenus, l’office devrait présenter des indicateurs permettant de mesurer les effets de l’intervention. L’objectif de l’exercice proposé à cette deuxième étape est d’arriver à apprécier dans quelle mesure l’outil mis en place par l’office a permis d’atteindre les objectifs spécifiques pour lesquels il a été créé. Les indicateurs présentés devront donc être adaptés à chaque outil de manière à permettre de mesurer les résultats de l’intervention. L’analyse sectorielle pourra contribuer à fournir des informations utiles à cette fin. De même, l’office pourra s’inspirer de la liste d’indicateurs présentée plus loin au Tableau 2.4.

Le Tableau 2.3 présente, à titre d’illustration, l’exercice qui pourrait être réalisé par l’office pour les moyens mis en œuvre dans le cadre des activités du plan conjoint.

Étape 3 : L'atteinte des objectifs généraux des plans conjoints


Résultat attendu :

  • Évaluer dans quelle mesure l’ensemble des moyens mis en œuvre dans le cadre du plan conjoint permet d’atteindre les objectifs généraux des plans conjoints dans le respect des contraintes qui leur sont liées.

L’étape 2 présentée à la section précédente vise à évaluer distinctement chacun des moyens mis en œuvre par l’office. L’étape 3 vise plutôt à faire une analyse globale de l’ensemble des moyens mis en œuvre afin d’évaluer l’atteinte des objectifs généraux du plan conjoint. Dans cette analyse, l’office devrait démontrer dans quelle mesure les moyens mis en œuvre par l’office ont permis de répondre aux problématiques rencontrées dans le secteur et aux changements dans l’environnement documentés dans l’analyse sectorielle. Rappelons les objectifs des plans conjoints présentés à l’étape 1 :

  • Organiser collectivement les relations entre les vendeurs et les rapports avec les acheteurs qui permettent de défendre les intérêts de l’ensemble des personnes visées par le plan;
  • Voir à ce que tous les producteurs et pêcheurs visés soient soumis aux règles établies selon l’intérêt collectif;
  • Organiser la mise en marché du produit visé en favorisant une mise en marché efficace et ordonnée.

Pour démontrer l’atteinte des objectifs, le Tableau 2.4 propose des exemples de questions auxquelles les offices pourraient devoir répondre et des exemples d’indicateurs qui pourraient appuyer leurs réponses. Globalement, les réponses fournies devraient permettre d’apprécier de quelle manière l’office a su utiliser les outils du plan conjoint en tenant compte des changements survenus dans l’environnement identifiés dans l’analyse sectorielle.

L’exercice proposé pourra paraître imposant. Toutefois, il faut garder à l’esprit que l’importance du travail d’analyse à réaliser sera proportionnelle au degré d’organisation de la mise en marché de chaque secteur. De plus, une grande partie de l’exercice de réflexion aura déjà été réalisée une fois la seconde étape complétée et fournira une part importante du matériel nécessaire à l’évaluation globale de l’ensemble des interventions. Enfin, chacun devra puiser les indicateurs pertinents à sa situation particulière et, à ce titre, aucune liste d’indicateurs ne peut se substituer au jugement de l’analyste. La liste d’indicateurs proposée ne prétend pas non plus être exhaustive.

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1
C’est ce qu’on appelle l’absence de goulot d’étranglement. Le goulot d’étranglement est un passage obligé dans la commercialisation d’un produit (abattoir, usine de pasteurisation, usine de transformation) qui vient faciliter l’exercice d’un contrôle sur la qualité, les quantités, le prix ou les autres modalités de mise en marché.

2 Lors de la mise en place d’un nouvel outil dans le cadre d’un plan conjoint, l’office devrait y associer un ou des objectifs et prévoir une méthode (des indicateurs) pour évaluer l’atteinte des objectifs.


Dernière modification : 2018-01-11 - 15 h 58

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